Glass-Steagall Act: passato o presente?
La legge bancaria del 1933 nota come Glass-Steagall Act (dal nome dei suoi promotori, il senatore Carter Glass e il deputato Henry B. Steagall), fu una delle risposte alla Grande Depressione: istituì la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) negli Stati Uniti e in più introdusse riforme bancarie per controllare la speculazione. La principale fra queste prevedeva l’introduzione di una netta separazione tra attività bancaria commerciale e attività bancaria di investimento. Le due attività non potevano essere esercitate dallo stesso intermediario, avendo così la separazione tra banche commerciali e banche di investimento.
La separazione tra attività bancarie commerciali e di investimento ha impedito alle società di intermediazione mobiliare e alle banche di investimento di prelevare depositi e alle banche commerciali della Federal Reserve:
- la negoziazione di titoli non governativi per i clienti,
- di investire in titoli “non investment grade” per se stessi (titoli con rating inferiore alla tripla B),
- la sottoscrizione o distribuzione di titoli non governativi,
- l’affiliazione (o condivisione dei dipendenti) con le aziende coinvolte in tali attività.
Storia legislativa
Il Deputato Carter Glass e il Senatore Henry B. SteagallTra il 1930 e il 1932 il senatore Carter Glass introdusse diverse versioni di un disegno di legge (noto in ogni versione come “fattura di vetro”) per regolamentare o vietare la combinazione di attività bancarie commerciali e di investimento e stabilire altre riforme (ad eccezione dell’assicurazione sui depositi) simili alle disposizioni finali della legge bancaria del 1933. Il 16 giugno 1933, il presidente Roosevelt firmò il disegno di legge.
Le disposizioni finali di Glass-Steagall contenute nella legge bancaria del 1933 riducevano da cinque anni a un anno il periodo in cui le banche commerciali erano tenute a eliminare tali affiliazioni .
Sebbene le disposizioni sull’assicurazione dei depositi della legge bancaria del 1933 fossero molto controverse e suscitassero la minaccia di veto del presidente Franklin Delano Roosevelt, il presidente Roosevelt sostenne le disposizioni della Glass-Steagall che separarono il settore bancario commerciale e di investimento, e il rappresentante Steagall incluse quelle disposizioni nella sua proposta di legge che differivano dalla proposta del senatore Glass, principalmente nelle sue disposizioni sull’assicurazione dei depositi.
Steagall insistette sulla protezione delle piccole banche, mentre Glass riteneva che le banche di piccole dimensioni rappresentassero la debolezza del sistema bancario statunitense.
Separare i servizi bancari commerciali e di investimento
La separazione Glass-Steagall del settore bancario commerciale e dell’investimento era contenuta in quattro sezioni della legge bancaria del 1933 (sezioni 16, 20, 21 e 32).
Il Banking Act del 1935 chiariva la legislazione del 1933 e risolveva incoerenze in essa.
La legge diede alle banche un anno dopo che la legge fu approvata, il 16 giugno 1933, per decidere se sarebbero state banche commerciali o banche d’investimento.
Solo il 10% del reddito di una banca commerciale poteva derivare da titoli. Un’eccezione a questa regola era data dalla possibilità per le banche commerciali di sottoscrivere obbligazioni emesse dal governo.
Scappatoie
Ci sono state molte “scappatoie” che i regolatori e le società finanziarie sono stati in grado di sfruttare durante la vita delle restrizioni Glass-Steagall.
La riforma inoltre non ha impedito alle società di titoli di possedere istituti che non erano sottoposti a restrizioni.
Le società di intermediazione mobiliare hanno approfittato di queste scappatoie a partire dagli anni ’60 per creare prodotti e società affiliate che si sono staccate dalle attività di deposito e prestito delle banche commerciali.
Mentre una banca membro del Federal Reserve System non poteva acquistare, vendere, sottoscrivere o trattare alcuna garanzia salvo quanto espressamente consentito dalla Sezione 16, tale banca poteva affiliarsi con una società purché tale società non fosse “impegnata principalmente” in tali attività. A partire dal 1987, il Federal Reserve Board interpretò questo per indicare che una banca poteva affiliarsi con una società di valori mobiliari fintanto che tale società non era “impegnata principalmente” in attività di titoli proibite per una banca dalla Sezione 16.
Rifiuto e abrogazione del Glass-Steagall Act
Si credeva che la separazione delle attività bancarie avrebbe portato a un sistema finanziario più sano. Col passare del tempo, tuttavia, la separazione divenne così controversa che nel 1935, lo stesso Senatore Glass tentò di “abrogare” il divieto di sottoscrizione di banche dirette consentendo una quantità limitata di sottoscrizioni bancarie di debito societario.
Negli anni ’60 l’Ufficio del Controllore della Valuta emanò interpretazioni aggressive della Glass-Steagall per consentire alle banche nazionali di impegnarsi in determinate attività in titoli. Sebbene la maggior parte di queste interpretazioni siano state rovesciata dalle decisioni giudiziarie, alla fine degli anni ’70 i regolatori delle banche iniziarono a usare interpretazioni della Glass-Steagall che furono confermate dai tribunali e che permisero alle banche e alle loro affiliate di impegnarsi in una crescente varietà di attività in titoli. A partire dagli anni ’60 banche e non banche hanno sviluppato prodotti finanziari che hanno offuscato la distinzione tra prodotti bancari e titoli, poiché sono sempre più in concorrenza tra loro.
Nel 1999 il Congresso approvò il Gramm-Leach-Bliley Act, noto anche come Financial Services Modernization Act del 1999, per abrogarli.
Otto giorni dopo, il presidente Bill Clinton pose la sua firma sull’atto.
Conseguenze dell’abrogazione
Dopo la crisi finanziaria del 2007-2008, alcuni commentatori hanno sostenuto che l’abrogazione delle sezioni 20 e 32 aveva svolto un ruolo importante nel portare alla bolla immobiliare e alla crisi finanziaria.
Il premio Nobel per l’economia Joseph Stiglitz, ad esempio, ha affermato che “quando l’abrogazione della Glass-Steagall ha riunito le banche di investimento e commerciali, la cultura delle banche commerciali è risultata al top e le banche che in precedenza erano state gestite in modo prudente si sono rivolte a investimenti più rischiosi per aumentare i rendimenti.”
Paul Krugman, altro premio nobel per l’economia, sostenne che l’abrogazione dell’atto “era davvero un errore”; tuttavia, non fu la causa della crisi finanziaria.
Altri commentatori ritenevano che questi cambiamenti bancari non avessero alcun effetto e la crisi finanziaria sarebbe avvenuta allo stesso modo se i regolamenti fossero ancora in vigore. Lawrence J. White, ad esempio, ha osservato che “non sono state le attività delle banche commerciali, come la sottoscrizione e la negoziazione in titoli, che le hanno realizzate”
Al momento dell’abrogazione, molti commentatori ritenevano che sarebbe stato un atto innocuo poiché le interpretazioni della Federal Reserve avevano già indebolito le restrizioni precedentemente in vigore, i commentatori non hanno trovato molto significato nell’abrogazione, specialmente nelle sezioni 20 e 32. Invece, il quinto anniversario della sua abrogazione è stato contrassegnato da numerose fonti che spiegavano che il GLBA non aveva modificato in modo significativo la struttura del mercato delle industrie bancarie e dei valori mobiliari. Cambiamenti più significativi si erano verificati negli anni ’90 quando le banche commerciali avevano acquisito un ruolo significativo nei mercati mobiliari attraverso la Sezione 20 .
Dibattito sulla riforma post-finanziaria della crisi
A seguito della crisi finanziaria del 2007-2008, i legislatori hanno tentato invano di ripristinare le sezioni 20 e 32 di Glass-Steagall come parte della riforma della Dodd-Frank Wall Street e della legge sulla protezione dei consumatori. Sia negli Stati Uniti sia altrove (anche in Italia), sono state proposte riforme bancarie che fanno riferimento ai principi Glass-Steagall.